Частина 2.1
Державна політика України у сфері гарантування енергетичної безпеки
Здобуття незалежності поставило перед Україною низку нових завдань та викликів, серед яких – гарантування енергетичної безпеки. Перебуваючи у складі СРСР, проблема гарантування надійних постачань енергоносіїв була неактуальною, і різка її поява після 1991 р. зіштовхнулась із відсутністю досвіду розробки та імплементації відповідних енергобезпекових політик, а також розуміння глибини проблеми і небезпечності загроз, які може породжувати нехтування цих аспектів. Як наслідок, уже у 1993 р. країна зіткнулась із напруженням стосунків з основним постачальником енергоносіїв – Російською Федерацією. Проте факт появи та прояву загроз національній безпеці в частині гарантування надійності енергозабезпечення не зумовив їх повного усвідомлення та формування позиції країни для побудови рівноправних партнерських стосунків з іноземними партнерами в частині енергетичних відносин та активності, спрямованої на захист національних інтересів. У подальші роки в країні так і не було вибудовано виваженої стратегії внутрішньої та зовнішньої енергетичної політики, яка б відповідала національним інтересам і сприяла зниженню залежності від іноземних постачальників енергоресурсів. Фактично уся діяльність у сфері гарантування енергетичної безпеки за роки незалежності зводилась до ліквідації критичних та короткотермінових загроз безпеці енергопостачань і в окремих випадках енергетичної незалежності (а саме: в частині диверсифікації постачань із Російської Федерації). Часто мало місце домінування приватних та корпоративних інтересів над загальнонаціональними. Наслідком цього стала нинішня ситуація: енергетичний сектор країни характеризується високими рівнями морального та фізичного зносу, непрозорістю, а міжнародне становище країн у енергетичних відносинах різко послаблюється. Відтак, нещодавно розпочаті процеси реформування енергетичного сектора, кінцевою метою яких є зміцнення енергетичної безпеки, потребують доволі швидкого вирішення широкого кола проблем та убезпечення від низки критичних загроз надійності енергопостачань у країні.
За понад чверть століття з моменту набуття Україною самостійності державна політика зі здобуття енергетичної незалежності носила несистемний, здебільшого цілком формальний характер, а результати зусиль у сфері гарантування енергетичної безпеки не відповідали декларованим намірам та тодішнім викликам. Розпад СРСР та зміна характеру й системи політико-економічних зв'язків між колишніми союзними республіками, перегляд підходів до розуміння енергетичної безпеки держави, швидкі зміни на світових та регіональних ринках енергетичних ресурсів вимагали перегляду відносин із сусідніми країнами й основними партнерами у сфері енергопостачань, а також організації енергозабезпечення в середині країни. Перехід від адміністративної до регульовано-ринкової економіки супроводжувався процесами приватизації об'єктів енергетики та лібералізації відповідних ринків, що вимагало зміни системи державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання і органів державної влади, які прямо чи опосередковано впливали на механізми гарантування надійності енергопостачання. Запізніле усвідомлення таких змін та основних проблем, що виникали, а також невирішення їх у подальші роки призвело до існування нинішніх проблем у енергетичному секторі.
Особливо стрімке накопичення проблем та критичних загроз в енергетиці мало місце протягом перших років незалежності в період загальноекономічної кризи до 1996 р. Низькі рівні завантаженості енергетичних потужностей унаслідок економічної кризи та відповідно відсутність фінансування для їхньої модернізації зумовили ще значніше погіршення стану енергетичної інфраструктури; протягом цього періоду в електроенергетиці рівень зношеності зріс на 17 %, в паливній промисловості – на 13 %, у газовій – на 28%. Особливо відчутними були проблеми заборгованостей перед працівниками енергосектора та прийнятності вартості енергопостачання. У 1993 та 1995 рр. мали місце дебати між Україною та РФ із приводу оплати за споживання газу, які супроводжувались спробами отримання у власність вітчизняної газотранспортної системи й інших політико-економічних вигід для Росії. Після 1995 р. почалось реформування енергетичного сектора.
Проте окремі помилки, а інколи й свідома цілеспрямована діяльність у подальших процесах лібералізації та приватизації в енергетиці зумовили виникнення значних рівнів концентрації відповідних ринків та закріплення монополій в окремих секторах, а відтак, інколи ці спроби реформування призводили до цілком протилежних результатів, аніж очікувалось. Зокрема, так це сталося у випадку продажу часток власності окремих нафтопереробних заводів зі сподіванням забезпечити завантаження їхніх потужностей нафтою російського походження, але зрештою це призвело лише до простоювання цих підприємств та зростання рівня залежності України від зовнішніх постачань продуктів нафтопереробки, передусім із Росії. Окрім цього, виникали та утверджувалися корупційні механізми в енергетичному секторі. Усе це в кінцевому підсумку не сприяло підвищенню рівня прибутковості сектора. При цьому лібералізація та реформа енергетичних ринків не стосувались зміни системи тарифоутворення для зниження збитковості енергетичної галузі, а також не здійснювалась державна політика, спрямована на підвищення рівня ефективності й ощадності використання енергії. Усе це лише сприяло накопиченню кількості проблем у енергетичному секторі країни, незважаючи навіть на окремі позитивні тенденції.
Загалом, протягом перших 15 років незалежності практично не відбувалось докорінних позитивних змін у жодній зі сфер, які зрештою формують енергетичну безпеку держави: підвищення рівня забезпеченості власними енергоресурсами, диверсифікація зовнішніх поставок енергоресурсів та зниження політико-економічної залежності від їхніх постачальників, соціальна й екологічна прийнятність енергозабезпечення, ефективність використання енергетичних ресурсів.
Відсутність скоординованої та дієвої політики в сфері зміцнення енергетичної незалежності та безпеки, слабкість зовнішньополітичної активності України проявились після 2005 р., коли мало місце загострення відносин із РФ, яке переросло у так звані «газові війни» на межі 2005-2006 та 2008-2009 рр.: РФ зупиняла поставки газу Україні, тим самим ставлячи під небезпеку його транзит до ЄС, водночас намагаючись переконати західні країни у ненадійності України як міжнародного енергетичного партнера. Головними мотивами РФ було бажання посилити вплив на Україну та знецінити її роль у транзиті енергоресурсів до ЄС.

Саме тоді з'явились перші системні спроби формування державної політики, спрямованої на гарантування енергетичної безпеки України: указами Президента набуло чинності рішення РНБО «Про стан енергетичної безпеки України та основні засади державної політики у сфері її забезпечення», яке визначало основні загрози у сфері енергетичної безпеки України, іншими указами було визначено основні напрями державної політики у сфері гарантування енергетичної безпеки України, а також створено Міжвідомчу комісію з питань енергетичної безпеки при Раді національної безпеки й оборони України. В подальші роки до початку 2010 р. було видано ще низку інших указів Президента, спрямованих на здійснення заходів зі зміцнення енергетичної безпеки.

Проте ефективність та дієвість таких рішень була доволі дискусійною, адже кардинальних позитивних зрушень у сфері гарантування енергетичної безпеки не було. Так, протягом 2005-2009 рр. Рада національної безпеки та оборони України звітувала про погіршення рівня диверсифікації поставок та залежності від зовнішніх постачань енергоресурсів, передусім від Росії, яка на кінець 2009 р. стала фактично монопольним постачальником імпортованих в Україну енергоресурсів, тобто мало місце значне погіршення стану енергетичної незалежності країни та загострення відповідних загроз. Водночас комплексної дієвої політики з покращення ситуації запропоновано не було. Частка природного газу в енергетичному балансі залишалась украй високою, в окремі роки перевищуючи рівень 40 % і лише після 2010 р. почалось її відчутне скорочення за рахунок нарощення атомної генерації та використання вугілля (єдиного ресурсу, яким Україна володіла в достатніх обсягах).
У 2010 р., після чергового зростання цін на газ для України, було підписано так звані Харківські угоди з РФ, що передбачали надання знижки на газ для України в обмін на продовження дозволу оренди Чорноморського флоту Російською Федерацією. Незважаючи на фактичне підвищення цінової прийнятності газу (важливого складника енергетичної безпеки), внаслідок підписання угоди такий крок був свідченням посилення енергетичної залежності України, коли задля забезпечення енергопостачання країна йшла на поступки у формуванні своєї внутрішньої політики, в цьому випадку безпосередньо пов'язаної із контролем над національною безпекою.
Усе ж згодом почалися спроби диверсифікації поставок енергоресурсів. Так, у 2011 р. розпочалась промислова експлуатація ядерного палива, що постачалося американською компанією Westinghouse на Південноукраїнську АЕС (проект із вивчення можливостей використання цього палива на вітчизняних АЕС розпочався фактично ще у 2005 р., хоч і згодом призупинився). У 2013 р. фактично відбувся старт політики з диверсифікації зовнішніх поставок природного газу, коли ресурс дешевше було отримувати з Угорщини, заміщаючи частково поставки з РФ. Уже у 2014 р. у європейських постачальників Україна придбала майже 5 млрд м3, а у у Російської Федерації — 14,5 млрд м3. У 2015 р. європейський імпорт склав уже 10,3 млрд м3 порівняно з 6,1 млрд м3 із російським, а з кінця 2015 р. Україна повністю відмовилась від прямих поставок газу з Росії. Обсяг газу, імпортованого Україною у 2016 р., склав 11 млрд м3, закуплених у понад 15 європейських постачальників.

Перші спроби диверсифікації
Наприкінці першої декади ХХІ століття Росія поставила на порядок денний переговорів з європейськими країнами питання будівництва нових газопроводів в обхід України, мотивуючи це перш за все ненадійністю України як країни-транзитера. Фактично це було початком спроб усунути Україну, на яку припадало близько третини обсягу транзиту енергоресурсів із Росії до європейських країн. Проте, навіть в умовах загострення таких загроз українська сторона недостатньо активно та переконливо озвучувала власну позицію (зокрема, використовуючи дипломатичні канали зв'язку), не аргументувала важливість збереження вітчизняного транзиту для обох сторін. В окремих випадках представники вітчизняного дипломатичного корпусу безвідповідально поставились до відстоювання національних інтересів.

Після попереднього погодження розпочалось будівництво інфраструктури для Південного потоку, проте проект був заблокований рішенням Європейської Комісії, фактично як реакція на анексію Криму Російською Федерацією; в результаті цей проект був скасований і Газпромом. Це, одначе, не зупинило Росію у її прагненні будівництва нових обхідних газопроводів: виникли ідеї проектів Турецького потоку та Північного потоку-2, які вже почали втілюватися в життя. Будівництво хоча б двох ниток Турецького потоку (розглядатимуть можливість спорудження до чотирьох) знецінить потребу використання вітчизняної ГТС для поставок у Молдову та до Трансбалканського газопроводу (яким газ постачається до Румунії, Болгарії, Греції, Туреччини та Македонії). У випадку реалізації Північного потоку-2 (що пролягатиме за тим же шляхом, що і перший) основним гравцем на ринку прийому імпортного газу до ЄС стане Німеччина.

Особливий інтерес цієї країни, в тому числі, зумовлений і участю німецьких компаній у газових виробітках у Сибіру. Австрійська OMV теж приєднається до газовидобутку в РФ: нещодавно компанія отримала майже чверть права використання родовища Юнорусскоє. Інтереси приватних компаній цілком ретранслює влада Німеччини: регулятор цієї країни заявляє, що Північний потік-2 є міжнародним газопроводом, а відтак не підпадає під необхідність регулювання європейським законодавством.
Рівень координації органів державної влади, діяльність яких пов'язана із гаран-туванням енергетичної безпеки, а також основних суб'єктів господарювання, від-повідальних за постачання та розподіл енергоресурсів, залишається на вкрай незадовільному рівні, а спроби розробки такого законодавчого механізму фактично відсутні. Системна робота з розробки та реалізації політики та механізмів гаран-тування енергетичної безпеки України була відсутньою, що зрештою призвело до накопичення критичної кількості загроз сьогодні, які вимагають чіткої та злагодженої роботи для їхньої нейтралізації у найближчому майбутньому, а також вироблення бачення долі вітчизняної енергетики та розробки системи енергетичного убезпечення на найближчі роки.
При цьому слід розуміти, що наявних нині потужностей постачання газу з РФ до ЄС більш ніж достатньо, а нові проекти фактично не забезпечують диверсифікації та збільшення надійності постачань газу. Саме це є одним з аргументів Польщі (хоча ця країна має й власну зацікавленість у забороні зазначеного газогону: можливості отримання плати за транзит власною територію за використання нинішніх шляхів постачання, територіальна вигідність використання українського шляху, існування сподівань на будівництво нового газогону територією Польщі Ямал-Європа-2 тощо) та інших Балтійських країн, які вступили в опозицію до будівництва газопроводу дном Балтійського моря.
При цьому слід розуміти, що наявних нині потужностей постачання газу з РФ до ЄС більш ніж достатньо, а нові проекти фактично не забезпечують диверсифікації та збільшення надійності постачань газу. Саме це є одним з аргументів Польщі та інших Балтійських країн, які вступили в опозицію до будівництва газопроводу дном Балтійського моря. Слід зазначити, що Польща має власну зацікавленість у забороні зазначеного газогону: можливості отримання плати за транзит власною територію за використання нинішніх шляхів постачання, територіальна вигідність використання українського шляху, існування сподівань на будівництво нового газогону територією Польщі Ямал-Європа-2 тощо.

Фактично бізнес-інтереси суперечать принципам ЄС, а також можуть завдати значних збитків енергетичній незалежності, національній безпеці України в цілому. Контракт на транзит російського газу територією України чинний до кінця 2019 р., і в умовах, коли Турецький потік та Північний потік-2 почнуть функціонувати, потреба і значущість вітчизняного газотранспортного потенціалу виявиться мізерною. Це може призвести не лише до втрати доходів (близько 2 млрд дол. щороку) та прямих збитків (здійснення витрат для переобладнання ГТС зі зменшенням її потужності), але й до втрати Україною статусу критично важливого для ЄС транзитера газу, а відповідно зниження переліку чинників, які визначають рівень взаємозалежності України та ЄС, що, безумовно, є гарантуванням вітчизняної національної безпеки.

Тривалі дискусії всередині ЄС стосовно будівництва Північного потоку-2 призвели до певних поступок: європейським компаніям було заборонено напряму фінансувати проект (але вони залишились зацікавленими у його реалізації та надали позику Газпрому для будівництва). Крім цього, було обмежено спробу нарощення рівня використання пропускної спроможності газопроводу OPAL (а відповідно й існуючого Північного потоку). Проте такі результати (які насправді були досягнутими тільки внаслідок опозиції окремих європейських країн) не є перешкодою для продовження будівництва нового газопроводу.

Доля вітчизняної ГТС (а також подальша роль України як провідного транзитера газу) значною мірою залежатиме від остаточного рішення Стокгольмського арбітражу, стосовно взаємних позовів між Нафтогазом та Газпромом про умови оплати невідібраного газу українською стороною і вартості його транзиту російською стороною (загальна сума позову Нафтогазу до Газпрому складає 32 млрд доларів, а Газпрому – 50 млрд; до кінця 2019 р. сума претензій Газпрому може зрости до 80 млрд); рішення Міжнародного арбітражу буде визначальним для України та її подальших відносин у сфері міжнародних газових відносин. Попереднє рішення Арбітражу задовольнило вимогу української сторони про неправомірність використання принципу "бери або плати", проте остаточні зобов'язання сторін у контексті суперечки будуть відомими після офіційного оголошення рішення.
Період 2013-2016 рр. супроводжувався виникненням якісно нових загроз енергетичній безпеці. До того ж мала місце поява нових небезпек та усвідомлення важливості: Україна вперше серйозно зіткнулась із проблемами фізичного захисту об'єктів енергетики, кібератаками на об'єкти енергетичної інфраструктури, одна з яких була першою успішною в історії світової енергетики та призвела до масштабних перебоїв у енергопостачанні, радикально загострились зовнішньополітичні конфлікти, які мали причетність до зовнішніх постачань енергоресурсів, унаслідок початку антитерористичної операції на сході країни ускладнилась ситуація із забезпеченням антрацитового вугілля тощо. Проте актуалізація вже відомих та поява нових загроз енергетичній безпеці не стала переламною точкою у підходах та державній політиці, спрямованих на її гарантування. У 2013 р. було затверджено Методику оцінювання рівня економічної безпеки України, яка в тому числі включає й розрахунок рівня енергетичної безпеки. У частині останньої методика є чисто формальною та застарілою і не ґрунтується на оцінюванні та врахуванні навіть найгостріших актуальних загроз (методика фактично ґрунтується на врахуванні структури внутрішнього виробництва енергії та імпорту енергоносіїв, рівня енергомісткості, запасів та обсягів споживання деяких викопних енергоресурсів). Згадані вище рішення, спрямовані на гарантування енергетичної безпеки, прийняті протягом 2005-2009 рр., були скасовані у 2014 р. указом в.о. Президента, але натомість не було визначено інших інституційних механізмів гарантування енергетичної безпеки України. І хоч дієвість цих указів та рішень була доволі дискусійною, цілковите їх скасування без створення інших, більш функціональних механізмів гарантування енергетичної безпеки демонструє відсутність усвідомлення усієї важливості ролі енергетичної безпеки для суспільства та існування держави; як наслідок цього мав місце брак єдності та цілісного бачення державної політики у цій сфері.

Період 2014-2016 рр. ознаменувався проведенням низки реформ у енергетиці та запровадженням окремих програм, покликаних у підсумку серед іншого сприяти зміцненню енергетичної безпеки. Крім цього, було прийнято низку нормативно-правових документів програмного характеру, покликаних регулювати розвиток окремих галузей енергетики (згаданих вище), проте законодавче підґрунтя для визначення політики зміцнення енергетичної безпеки, а також відповідні державні органи були відсутніми.

Підсумовуючи викладене вище, ще раз відзначимо, що поточний стан енергетики та надійності енергопостачання, наявні підходи у сфері енергетичного убезпечення відображають наслідки історичних прорахунків у цій сфері та демонструють неефективність актуальних підходів до гарантування енергетичної безпеки. У країні відсутнє чітке стратегічне бачення розвитку вітчизняної енергетики та державна політика з гарантування енергетичної безпеки, які б відповідали актуальним світовим тенденціям. Часті заклики з вимогами необхідності гарантування енергетичної безпеки були радше політичними гаслами, аніж демонстрацією політичної волі до утвердження нової внутрішньої та зовнішньої енергетичної політики. Навіть в останні роки активного реформування енергетичного сектора кардинальних змін у підходах до гарантування енергетичної безпеки, які б цілком відповідали актуальним викликам та загрозам, не відбулось, а кроки, що здійснювались, носили епізодичний несистемний характер та були спрямовані на нейтралізацію окремих особливо гострих загроз без ґрунтовної роботи над упередженням виникнення аналогічних у майбутньому.
Made on
Tilda